【摘要】鄉(xiāng)村觀光是依托于農業(yè)而發(fā)展起來的旅游業(yè)，農業(yè)是國民經濟的基礎產業(yè)，旅游業(yè)是一種富有綜合性的服務產業(yè)，兩種行業(yè)都有自己的主管部門，在國家法律和政策規(guī)定上有所不同，融合發(fā)展存在一些法律難點，為了更好地適用政策法規(guī)、改善滯后的法律狀況，必須提出應對鄉(xiāng)村觀光農業(yè)中法律難點問題的根本之策，補強法律層面的短板和不足，給鄉(xiāng)村觀光農業(yè)提供法律保障。

【關鍵詞】 鄉(xiāng)村觀光農業(yè)   法律難點   破解    【中圖分類號】D922     【文獻標識碼】A 

改革開放以來，國家對農村的發(fā)展給予了很多政策支持，制定了針對農村的多種法律，用以規(guī)范農村政治、經濟、文化秩序，推進農村經濟的順暢發(fā)展。在當前經濟下行的背景下，鄉(xiāng)村觀光農業(yè)是農村屈指可數(shù)的一個有效增長點。然而，對于既屬于農業(yè)，又屬于旅游業(yè)的鄉(xiāng)村觀光農業(yè)來說，在法律層面上還存在看似應當由法律調整但法律又不能或不便做出調整的交叉點和難辦點，因此分析當前鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的法治難點，尋找破解問題的方法，已經成為一項刻不容緩的任務。

鄉(xiāng)村觀光農業(yè)中存在的法治難點

鄉(xiāng)村觀光農業(yè)法律規(guī)范不清，致使鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的發(fā)展存在無序性。我國鄉(xiāng)村觀光農業(yè)現(xiàn)在正處于探索發(fā)展階段，各地沒有也不能照搬現(xiàn)成的發(fā)展模式，目前在發(fā)展農業(yè)生產和觀光農業(yè)園區(qū)方面沒有一個科學完整的規(guī)范標準。究竟要如何開發(fā)、如何配套、如何才能在兼顧農業(yè)的同時又能發(fā)展好旅游，不同的地方是否需要有不同的標準、提供不同的服務，這都是標準規(guī)范問題。而觀光農業(yè)項目在開發(fā)、建設、經營、管理方面與旅游業(yè)銜接較弱。鄉(xiāng)村觀光旅游是依托于農業(yè)基礎產生的一項新生事物，農業(yè)與旅游業(yè)分屬不同產業(yè)，受現(xiàn)有法律約束范圍限制，農業(yè)生產歸農業(yè)部門管、旅游經營歸旅游部門管，而具有農業(yè)與旅游業(yè)雙重屬性的鄉(xiāng)村觀光農業(yè)要涉及農業(yè)、旅游、林業(yè)、土地、水利、環(huán)保等多方面，由于沒有明確的法律規(guī)范，致使鄉(xiāng)村觀光農業(yè)在項目規(guī)劃、設計施工、竣工驗收、經營管理等環(huán)節(jié)監(jiān)管缺位或缺失，造成鄉(xiāng)村觀光農業(yè)設計出現(xiàn)雷同、功能不配套、布局不合理、粗放經營等問題，使得農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展存在一定的盲目性和無序性。

鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的雙重屬性，使其遭遇“有法難依”的窘境。農業(yè)和旅游業(yè)在各自法律的規(guī)范下而實現(xiàn)有序運營，但鄉(xiāng)村觀光農業(yè)既涉及農業(yè)，又涉及旅游業(yè)，其雙重屬性的存在使得法律在規(guī)范、制約、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)有些力不能及，縱觀鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，即使“有法可依”也常常遭遇“有法難依”的困境。首先，“知法不全”是面向鄉(xiāng)村大眾層面亟需解決的問題，有些鄉(xiāng)村觀光處于經濟不發(fā)達的農村地區(qū)，村民法律意識淡薄，對旅游法的條款缺乏深入了解，在遭遇糾紛時不依法解決，更不懂地運用法律維護自己權益；其次，“執(zhí)法不嚴”也突顯出鄉(xiāng)村觀光農業(yè)在執(zhí)法主體上存在的缺陷，農業(yè)與旅游業(yè)都有執(zhí)法隊伍，但鄉(xiāng)村觀光農業(yè)在發(fā)展中卻出現(xiàn)執(zhí)法主體不明、執(zhí)法力度不夠等情況。“令出多門”導致一些問題互相推諉，更有部分鄉(xiāng)村出于地方利益保護，縱容違法行為的存在；再者，“用法不精”也是鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的雙重屬性帶來的“頑疾”，對鄉(xiāng)村觀光中的一些具體事務缺乏針對性的對策，執(zhí)法籠統(tǒng)草率，僅僅治標，未能治本，常態(tài)監(jiān)管名有而實不至，致使違法行為屢屢死灰復燃，制約鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的發(fā)展。

部分法律缺位，導致農業(yè)資源浪費、旅游特色弱化。從目前的實際情況看，多數(shù)鄉(xiāng)村觀光農業(yè)項目是農民自發(fā)地發(fā)展起來的，他們的視野局限在本村、本鄉(xiāng)之內，宏觀上缺乏科學規(guī)劃和市場調查，加之部分法律缺位，立法機制幾乎空白，自然無法規(guī)范開發(fā)經營行為，就出現(xiàn)了鄉(xiāng)村觀光農業(yè)項目重復建設、由爭奪資金而引起的無序競爭和惡性競爭等問題。以鄉(xiāng)村觀光農業(yè)土地使用為例，土地對于農民來說只是用來種糧食，在遵守《中華人民共和國農村土地承包法》承包土地不私自進行買賣的法規(guī)的前提下，其他的可以自主調整，為達到盈利目的，鄉(xiāng)村觀光農業(yè)使用的土地許多被非法濫用了，在大片良田沃土的觀光農園內，挖開一片地，蓋個小賣部，既能賺錢，又方便游客需要。大片土地被休閑娛樂、住宿、停車和交通等非農設施占用。這樣一來，在旅游淡季，非農設施影響耕種、農業(yè)園慘淡經營、農業(yè)資源浪費；由于缺乏法制監(jiān)管，部分觀光農業(yè)大興土木、過分依賴非自然技術手段，又破壞了農業(yè)田園應有的恬靜、質樸、自然的風光、造成鄉(xiāng)村觀光農業(yè)區(qū)域特色缺失，缺乏吸引力。

鄉(xiāng)村觀光農業(yè)法治難點的破解之道

事實上，鄉(xiāng)村觀光農業(yè)既要從旅游角度認識，也要從農業(yè)發(fā)展的方式上來認識。農業(yè)與旅游業(yè)兩種產業(yè)互融共存，在保持鄉(xiāng)村經濟與城市經濟基本形態(tài)的同時，也保護了鄉(xiāng)村風貌、增強了城鄉(xiāng)互動。因此，針對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村觀光農業(yè)存在的法律難點，有必要研究其破解之道，促進鄉(xiāng)村觀光農業(yè)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展。

首先，加快制定和完善相關法律法規(guī)體系，做到權責明確。各地區(qū)、各有關部門要提高對鄉(xiāng)村觀光農業(yè)雙重屬性的認識，強化發(fā)展觀光旅游和融合性產業(yè)的觀念，把鄉(xiāng)村觀光旅游作為農業(yè)發(fā)展新的經濟增長點加以培育和重點扶持，把鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的基礎設施和重點旅游項目建設納入到國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中去，制定適用于鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的法律法規(guī)體系，積極引導，編制和調整鄉(xiāng)村觀光項目規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃、村鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃等，通過統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，消除兩種產業(yè)之間的隨意性、盲目性和無序性。充分考慮鄉(xiāng)村觀光農業(yè)發(fā)展需要，抓緊鄉(xiāng)村觀光農業(yè)與旅游業(yè)的綜合立法，消除法律沖突，實現(xiàn)功能配套，對于觀光旅游市場監(jiān)管、農業(yè)生產資源保護、開發(fā)項目從業(yè)規(guī)范等專項法規(guī)加快制定，使相關法律法規(guī)日益完善，消除推諉塞責漏洞，實現(xiàn)權責分明，不斷完善相關法律法規(guī)，改善產業(yè)發(fā)展的粗放經營模式。

其次，構筑依法辦事的人文環(huán)境，做到法之必行。在推行社會主義新農村建設以來，大量財政資金伴隨著各種強農、惠農等優(yōu)惠政策流入農村地區(qū)，加上鄉(xiāng)村觀光農業(yè)潛在的巨大市場前景，吸引了更多社會資本注入，為發(fā)展鄉(xiāng)村觀光農業(yè)提供了良好條件。然而，農業(yè)與旅游屬于兩個不同產業(yè)，其最大的區(qū)別是，一個要解決人們的溫飽問題，一個是滿足人們的精神需求。因此，在客觀上就要求二者和諧統(tǒng)一、規(guī)范有序。鄉(xiāng)村觀光農業(yè)遵守法律規(guī)范、有法必依才是其發(fā)展的經濟基礎和社會前提。在這種客觀情形下，構筑依法辦事的人文環(huán)境、促進法律的推行和適用是非常必要的。一要切實做好新形勢下的法制宣傳教育工作，引導村民知法懂法，將依法辦事貫穿于整個鄉(xiāng)村觀光農業(yè)項目開發(fā)、建設、經營的整個過程中，端正思想，徹底摒棄錯誤觀念，切實做到“依法辦事”；二要對現(xiàn)行執(zhí)法機關的管理體制加以改革，使其不斷完善，對鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的執(zhí)法主體加以明確，從而堵塞管理漏洞，使“執(zhí)法不規(guī)范”行為得到有效遏制；三要相關領導部門、機關、干部以身作則、法之必行，自覺遵守和維護國家法律，給鄉(xiāng)村觀光農業(yè)的發(fā)展領好隊、帶好頭，防止鄉(xiāng)村違法行為出現(xiàn)。

最后，重新修訂相關法律章程，做到內化于心、外化于行。鑒于我國耕地在城市化進程中被大量占用，糧食自給率明顯下降，鄉(xiāng)村觀光農業(yè)要盡量不占用糧食生產用地，積極利用荒坡、荒地、荒灘、荒水等非耕地資源發(fā)展鄉(xiāng)村觀光旅游。2014年印發(fā)的《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中提到：“在符合規(guī)劃和用地管制的前提下，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同開辦旅游企業(yè)。”因此，為促進農村觀光農業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)行的一些土地登記、土地定級估價和土地用途分類等有關土地的法律章程應該進行重新修訂，使之適應當前鄉(xiāng)村觀光農業(yè)發(fā)展的需要。隨著土地使用制度改革的深入，在不占用農業(yè)生產用地的前提下，制定和修訂土地使用法規(guī)，使之既有利于糧食、蔬菜生產用地的保護，又有利于鄉(xiāng)村觀光旅游業(yè)的發(fā)展。同時，還可以考慮制定國家統(tǒng)一標準格式的《農村土地使用管理辦法》和農村土地管理規(guī)程，使鄉(xiāng)村土地管理工作更加科學規(guī)范。

（作者為中共張家口市委黨校副教授）

【參考文獻】

①吳天琪：《我國觀光農業(yè)發(fā)展中存在的問題及對策》，《山東農業(yè)》 ，2002年第9期。

責編/潘麗莉 宋睿宸（見習） 

美編/王夢雅（見習）

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